Un projet de loi inquiétant

Le projet de loi 102 sur la qualité de l'environnement constitue un recul en matière d'accès à la justice environnementale.

29 Novembre 2016 à 17H10

Mine d'or à ciel ouvert à Malartic, en Abitibi-Témiscamingue. Photo: Meril Lehmann

Une commission parlementaire étudie présentement le projet de loi 102 du gouvernement Couillard, qui vise à modifier la Loi québécoise sur la qualité de l'environnement (LQE). Selon le professeur du Département des sciences juridiques Jean Baril, vice-président du Centre québécois du droit de l'environnement (CQDE), ce projet de loi propose quelques avancées sur le plan du droit d'accès à l'information environnementale pour la population, mais comporte des reculs majeurs, notamment quant à l'accès des citoyens à la justice environnementale.

«Ce projet de loi est à surveiller parce qu'il propose une réforme générale de notre principale loi environnementale et qu'il risque de déterminer pour les prochaines décennies de nombreux droits pour la population», soutient le professeur.  

La Loi sur la qualité de l'environnement a été adoptée en 1972. «Le Québec a été l'une des premières provinces au Canada à légiférer dans ce domaine et faisait figure de précurseur à l'époque, rappelle Jean Baril. Cela dit, la loi ne prévoyait aucun droit pour les citoyens. Tout se déroulait entre les entreprises porteuses d'un projet d'exploitation susceptible d'avoir des impacts sur l'environnement et le directeur des services de protection de l'environnement, qui avait le pouvoir de délivrer une autorisation.»

En 1978, sous le premier gouvernement du Parti québécois, la loi subit une importante réforme et accorde pour la première fois des droits aux citoyens en matière d'environnement. «La loi reconnaît à chaque citoyen le droit à la qualité de l'environnement et celui d'intenter une injonction pour faire respecter les conditions d'autorisation d'un projet», souligne Jean Baril. Pour que ces droits s'appliquent, la loi accorde un droit d'accès à l'information, crée un registre public et permet de demander au ministère des renseignements concernant des contaminants émis dans l'environnement. Enfin, pour certains projets susceptibles d'avoir des impacts majeurs, le gouvernement crée un mécanisme d'évaluation: le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE).

Le juriste reconnaît la nécessité de moderniser la loi actuelle sur la qualité de l'environnement en la rendant plus conforme aux évolutions enregistrées sur le plan international concernant le droit de l'environnement. «La loi tient peu compte, quand elle ne les ignore pas totalement, des principes juridiques entourant notamment le développement durable, la protection de la biodiversité, la capacité de support des écosystèmes et la question des impacts cumulatifs.»

Satisfaire les promoteurs de projets

Le problème, c'est que le projet de loi 102 vise avant tout à satisfaire les entreprises faisant des demandes d'autorisation environnementale en simplifiant les mécanismes d'autorisation. «On veut réduire de 30 % le nombre d'autorisations ministérielles requises pour les promoteurs de projets, ce qui représente quelque 1 500 autorisations par année sur un total d'environ 5 000, précise Jean Baril. Il est actuellement impossible de savoir quels projets seront désormais exemptés de l'obligation d'obtenir une autorisation.» Est-ce que cela s'appliquera aux grands projets qui doivent être soumis à la procédure d'évaluation et d'examen des impacts environnementaux ? «Peut-être. Chose certaine, la porte est entrouverte», note le professeur.

Un déni de justice

Le recul le plus important concerne l'accès à la justice environnementale, poursuit Jean Baril. «Le Québec accusait déjà un retard avec l'absence d'un mécanisme permettant aux municipalités concernées et aux citoyens de contester des autorisations ministérielles devant le Tribunal administratif du Québec. Le projet de réforme maintient cette situation, tandis qu'une entreprise peut toujours contester un refus d'autorisation ou encore les conditions d'autorisation imposées si elle les juge trop sévères. C'est deux poids, deux mesures.»

En Ontario, les citoyens peuvent contester les autorisations ministérielles, car ils disposent depuis 1993 d'une charte des droits de l'environnement. «Au Québec, l'article 19.1 de la Loi sur la qualité de l'environnement défend pourtant le droit de toute personne à un environnement de qualité, souligne le juriste. De plus, depuis 2006, la Charte québécoise des droits et libertés de la personne (article 46.1) proclame que toute personne a droit à un environnement sain et respectueux de la biodiversité.»

Consultations ciblées

Le projet de loi prévoit accorder au ministre du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques des pouvoirs discrétionnaires lui permettant, entre autres, de mandater le BAPE pour qu'il tienne des consultations dites ciblées, au lieu des traditionnelles audiences publiques menées par cet organisme. «Le projet de loi ne définit nulle part ce qu'il entend par "consultations ciblées", observe Jean Baril. Le mandat que le ministre Heurtel avait donné au BAPE pour évaluer le projet d'oléoduc Énergie Est avait un caractère ciblé puisque l'organisme ne pouvait pas aborder les impacts économiques du projet, les enjeux énergétiques et les retombées sur les populations autochtones. Pourtant, depuis les années70- 80, on évalue globalement les projets dans plusieurs pays, en tenant compte de leurs dimensions environnementales, sociales et économiques, afin d'éclairer la prise de décision. On risque de revenir à une époque où on évaluait les projets en silo. Le BAPE, lui, n'a jamais procédé de cette manière.»

Des consultations ciblées ne signifient pas seulement que des sujets et des régions pourraient être écartés, mais aussi que le nombre d'organismes autorisés à participer aux consultations publiques serait limité. «On pourrait ainsi mettre de côté des organismes environnementaux nationaux, tels que la Fondation Rivières ou Eau secours», note le professeur.

Jean Baril déplore par ailleurs le manque de balises juridiques permettant d'encadrer les pouvoirs discrétionnaires du ministre. «En l'absence de balises dans la loi permettant, par exemple, de respecter la protection et l'amélioration de l'environnement au nom de l'intérêt général, l'interprétation judiciaire et le recours devant les tribunaux seront plus difficiles en raison de la grande latitude laissée au ministre.»

Évaluations en vase clos

Un autre changement apporté par le projet de loi 102 concerne les évaluations environnementales stratégiques (EES), lesquelles permettent de déterminer des règles devant s'appliquer partout au Québec. «Le projet de réforme prévoit que les EES seront pilotées par un comité composé de cinq hauts fonctionnaires, provenant des ministères – Transports, Énergie  – dont les décisions ont le plus d'impact sur les questions environnementales au Québec», explique le professeur. Ce même comité pourrait dicter les critères d'acceptabilité des projets et obliger le BAPE à tenir compte de ses conclusions. 

On s'attend à ce que le projet de loi soit adopté vers la fin février ou au début mars. Jean Baril dit espérer que les partis d'opposition travailleront à obtenir des réponses à certaines questions, feront en sorte que des balises environnementales soient imposées dans la loi et que les questions concernant l'accès à la justice environnementale, les audiences ciblées et la mécanique des EES soient clarifiées. «On a beaucoup parlé ces derniers mois du projet de loi 106 sur les hydrocarbures, mais il faut aussi se préoccuper de la loi générale sur les autorisations environnementales, car elle touche tous les projets, qu'il s'agisse d'hydrocarbures, de mines ou de forêts.»

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